本報告總結了我國“無廢城市”試點城市及地區相關同志赴日本交流學習循環型社會建設和各類固體廢物減量化、資源化、無害化管理等方面的先進經驗，基于此對我國進一步深入推進 “無廢城市”建設試點提出以下建議：借鑒日本循環型社會建設的工作思路、指標體系和推進方式，梯次推進“無廢城市”建設試點工作；針對重點產品實施生產者責任延伸制度的方式與經驗，加快推動源頭綠色設計與廢物高效回收；充分認識民眾的支持參與是改革成敗的核心力量，要加強引導，持之以恒抓好“無廢文化”宣傳教育工作。

　　調研基本情況概述

　　2019年10月28日—11月1日，應日本國際協力機構中華人民共和國事務所（JICA）邀請，經生態環境部國際合作司批準，生態環境部固體廢物與化學品司組織“無廢城市”試點城市及地區相關同志赴日本交流學習循環型社會建設和各類固體廢物減量化、資源化、無害化管理等方面的先進經驗，為指導試點工作開拓思路，提供借鑒和幫助。

　　本次出訪人員與日本環境省資源再生—資源循環局相關負責人進行了座談交流，深入了解了日本循環型社會建設、國家和地方政府責任劃分等內容，前往鹿追町環境保護中心（畜禽糞便處理廠）、鹿追町公所（生活垃圾填埋場）、（株）エルバ北海道（汽車拆解企業）、（株）DISPO．（食品廢物處理企業）、Kuririn中心（生活垃圾焚燒廠）、高俊興業（建筑垃圾高值化利用企業）、武藏野城市清潔中心（生活垃圾焚燒廠）、東京多摩廣域資源循環組合（生活垃圾填埋和生態水泥生產廠）、花王株式會社9家企業，現場交流學習日本在農業廢物、生活垃圾、建筑垃圾、報廢汽車、企業綠色供應鏈等方面的實踐經驗。

　　主要交流成果

　　日本從2000年開始推動循環型社會建設，已經堅持了近20年，并在國家和地方政府積極引領、產業界和民眾的積極參與下，取得明顯成效：在源頭減量方面，一般廢棄物（生活垃圾）、產業廢棄物的產生量分別于2000年、2005年左右開始減少，預計2025年入口側循環利用率可達18%，出口側循環利用率可達47%，最終處置量將控制在1300萬噸。具體做法包括：

　　國家層面以法律和計劃為抓手，持續推進循環型社會建設

　　2000年，日本制定《循環型社會形成促進基本法》，明確了以推進從生產到流通、消費、廢棄過程的物質高效利用和回收處理為目的的基本框架；同時也成為廢棄物處理法、資源有效利用促進法以及容器包裝回收法、家電回收法、食品回收法、建筑回收法、汽車回收法、小型家電回收法、綠色采購法等專業法的頂層框架。

　　為全面有計劃地推動循環型社會建設的相關對策實施，日本政府制定了《循環型社會形成推進基本計劃》（以下簡稱《基本計劃》），該計劃是建設循環型社會的路線圖，確定建設的目標、明確各主體的建設任務，提出建設重點，并且每5年修改一次。在2003年、2008年、2013年和2018年分別對《基本計劃》進行了4次修訂。從內容上看，這4次對《基本計劃》的修訂體現了日本政府對建設循環型社會內涵理解的不斷深化和具體任務的相應調整。例如，2018年修訂的《基本計劃》將視野擴大到經濟、社會層面，提出將循環型社會建設與可持續發展社會建設進行整合、通過循環共生圈給建設地區帶來活力、在產品的整個生命周期實現徹底的資源循環等7方面內容，并提出相應的指標。

　　基層政府（市町村）以落實國家計劃和負責一般廢棄物處理為重點，實現垃圾正確分類、資源循環和最終處置量最小化

　　地方政府的責任主要是根據建立循環型社會的基本原則，采取必要措施，確保可循環資源得到適當的循環和處置，并在國家政策的框架下，根據本轄區的自然和社會條件，制定和實施相關的地方性政策。

　　在一般廢棄物管理方面，按照日本廢棄物處理法規定，廢棄物管理完全由全國1800多個市町村負責。日本市町村政府綜合考慮本地區垃圾產生現狀、處理方法、處理設施位置、氣象條件、交通狀況、地區特點等，制定符合各地實際情況的一般廢棄物處理計劃。在具體操作方面，各個市町村可以自行建設處置設施，也可以由多個市町村聯合起來共建生活垃圾焚燒或填埋處置設施。本次調研中走訪了位于偏遠農村地區的北海道十勝支廳鹿追町環境保護中心（畜禽糞便處理廠）及鹿追町公所生活垃圾填埋場、Kuririn中心（生活垃圾焚燒廠），東京周邊的武藏野城市清潔中心（生活垃圾焚燒廠）和東京多摩廣域資源循環組合（生活垃圾填埋和生態水泥生產廠），不同地區的生活垃圾處置方式具有不同的特點及優勢。

　　在化解“鄰避效應”方面，武藏野城市清潔中心的生活垃圾管理思路很有代表性。該生活垃圾焚燒廠于1984年建立，2017年更換設施，主要處理可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾及有害垃圾，垃圾焚燒處理能力為5噸/小時，并通過引進高效垃圾發電系統，實現約20%的發電效率。武藏野城市清潔中心由于地處市中心，與市政廳僅有一路之隔，在生產環境上注重結合街道和景觀進行配置和設計；在運行方面，在委托第三方運行的同時，還成立由周邊居民代表組成的委員會，時刻監督清潔中心運營情況；在便民舉措方面，向附近政府、網球場等公共設施提供能源，設置參觀者通道，允許公眾自由參觀，舉辦各種研討會活動，宣傳垃圾與環保的科普知識。以上措施有效化解了生活垃圾焚燒廠可能產生的“鄰避效應”風險。

　　在推動實現固體廢物基本零填埋方面，東京多摩廣域資源循環組合（簡稱“循環組合”）很有代表性。循環組合由多摩地區的25市1町于1980年11月1日成立，主要服務于多摩地區約400萬居民，承擔著該地區一般廢棄物最終處理場（谷戶澤廢棄物廣域處理場和二塚廢棄物廣域處理場）的設置和管理工作。為最大限度地減少生活垃圾填埋量，循環組合一方面致力于推動實現源頭生活垃圾分類和再生資源循環利用，減少進入焚燒廠處置的垃圾量和焚燒爐渣、飛灰數量；另一方面，于2006年正式啟動了生態水泥項目，將焚燒飛灰及爐渣制備成生態水泥，為基本實現生活垃圾零填埋提供了思路。

　　在推動區域農業廢棄物處理方面，鹿追町環境保護中心的做法很有代表性。鹿追町環境保護中心由鹿追町地方政府主導建成，投資約1億人民幣，其中中央補貼55%，北海道政府補貼22.5%，鹿追町政府補貼22.5%，主要服務于鹿追町2300多戶農民，每戶農民根據養殖數量繳納一定的畜禽糞便處理費（約12000日元/頭奶牛），用于糞便收運、處理和日常運維。環保中心采用堆肥方式處理畜禽糞便，將生產的液肥賣給周圍居民，有效解決了直接施用畜禽糞便造成的味道大、破壞土壤等問題。

　　生產企業以生產者責任延伸制為核心，較好推動了行業的綠色設計、生產和廢物的有序回收處理

　　生產者責任延伸制（EPR）是《循環型社會形成推進基本法》確定的一項重要制度，并在容器包裝回收法、家電回收法、食品回收法、建筑回收法、汽車回收法、小型家電回收法中予以進一步明確。生產者責任延伸制規定，企業有義務采取措施提高產品性能，對產品進行合理設計，降低處理難度；合理循環利用，減少固體廢物產生；主動回收或交付能夠循環利用的產品和容器等。

　　在綠色設計方面，本次團組訪問的花王株式會社（以下簡稱“花王”）就是典型代表。花王成立于1887年，目前主要在化妝品、護膚、護發、健康護理用品、衣物洗滌及家居清潔用品和工業用化學品這5個事業領域開展工作。本次出訪重點了解了花王在減少塑料、改進包裝容器方面的舉措和經驗以及泡沫研發過程，多角度學習了花王的企業文化和精神。花王在包裝容器方面的設計思路主要有三項：一是安全放心，從配方的穩定性、容器的性質、流通、消費者的使用方法等方面入手來確保質量；二是為所有人而設計，即設計簡單易懂，任何人都可以輕松使用；三是推進“4R”行動，“4R”行動是花王一直貫徹的設計思路。據了解，花王在1991年就自發在企業內開始減量化（reduce）、再使用（reuse）、再循環（recycle）的“3R”行動，在降低成本、促進環保的同時，還增強了品牌效益，后來又增加了替代（replace），形成“4R”行動。在推進包裝容器“4R”行動方面，花王做了很多嘗試，并取得顯著效果，其2015年的塑料實際使用量相較未采取措施的估算使用量縮減了71%。

　　經營單位以再利用和高值化利用為突破，增強市場競爭力

　　在推動再利用和高值化利用方面，本次調研團組訪問的（株）エルバ北海道、高俊興業“東京臨海生態工廠”、（株）DISPO.公司等企業分別是廢舊汽車、建筑垃圾、食品廢物等循環利用方面的代表。（株）エルバ北海道于2002年5月成立，主要開展廢舊汽車拆解業務，每月處理約1500臺。該企業在拆解報廢汽車時，優先將可用的零部件進行回收、翻新并標識入庫；其次將有爆炸性和危險特性的氟利昂、電池拆除后送至指定工場處理；再次實施人工拆解，根據廢物特點，將電線、玻璃、塑料、車身分類收集后送往不同的回收再利用企業處置。高俊興業的“東京臨海生態工廠”是專業從事建筑廢物高值化利用的企業。該企業于2004年12月投產，主要通過粉碎、壓縮打包、壓縮等方式對廢塑料類、紙屑、木屑、纖維屑、橡膠屑、金屬屑、玻璃/混凝土/陶瓷渣、礦渣、瓦礫類（包括含汞產品的工業廢棄物）及普通垃圾（木屑、廢餐盒、搬家產生的廢棄物）等固體廢物進行中間處理，每年可處理835,200噸固體廢物。由于東京臨海生態工廠工藝比較先進，能夠實現90%以上的綜合利用率（基本實現全部綜合利用）。在處置食品廢物方面，北海道帶廣市的（株）DISPO.公司負責處理各種食品（加工品）殘渣、精選水果殘渣、廢牛奶、廢飲料，采用厭氧發酵技術產生沼氣發電上網，產生的沼渣低價或免費送給周邊農戶。

　　調研啟示及對于推動“無廢城市”建設的建議

　　本次出訪調研時間雖短，但16名出訪人員充分利用現場參觀和交流的環節與政府、基層管理人員和企業代表進行深入交流研討，收獲很多。本次出訪無論是對于國家層面整體推動“無廢城市”建設試點工作，還是指導“11+5”個城市和地區開展試點工作都有重要的借鑒意義。主要體現在以下幾方面：

　　充分借鑒日本循環型社會建設的工作思路、指標體系和推進方式，梯次推進“無廢城市”建設試點工作

　　進入21世紀以來，日本將建設“循環型社會”作為國家戰略，滾動制定實施了4次國家計劃。在理念上，始終堅持將使用盡可能少的資源生產所有人需要的食物和物品，珍惜資源，將構筑資源產出率高的循環型社會作為長期奮斗目標。在職責分工上，地方政府（特別是基層的市町村）在地區的循環型社會形成方面承擔著核心作用，在對固體廢物進行合理循環利用處理以及各主體間的協調上發揮著重要作用，包括對地區循環資源、可再生資源、儲備資源狀況進行分析，構筑與地區居民、企事業單位、社會組織、有識之士合作的機制，根據地區特點，主導制定地區循環共生圈的機制。這與我國以城市為對象，通過市委、市政府牽頭建立多部門協調機制推動試點工作的方式是相類似的。在指標體系上，日本提出反應循環型社會建設整體成效的綜合性指標（資源產出率、入口側和出口側循環利用率、最終填埋量4個代表性指標）和實現循環型社會相關任務項目的措施指標（51個代表性指標，96個輔助性指標）。這些指標可為我們在完善“無廢城市”建設指標體系，建立成效指標體系方面提供借鑒。在推進方式上，日本在做好國內工作的同時，還注重構筑合理的國際資源循環體制以及推動開展海外循環產業。這也提醒我們，要盡早考慮如何在“一帶一路”等國際舞臺上貢獻中國智慧，提供中國的“無廢城市”建設方案。

　　充分學習日本針對重點產品實施生產者責任延伸制度的方式與經驗，加快推動源頭綠色設計與廢物高效回收

　　日本針對容器包裝、大型家電、汽車、建筑廢物、食品行業分別制定法律，并在針對不同行業的法律中均明確了生產者責任延伸制度，但在責任劃分上有所差別。《容器包裝再生利用法》規定容器包裝的再商品化責任主要由生產者承擔；《家電再生利用法》規定零售商負責回收消費者的廢舊家電并將回收的家電交給生產者；《報廢汽車再生利用法》確定氟利昂、安全氣囊、破碎渣三個指定回收物品的回收處理責任由生產者（包括制造商和進口商）承擔。在具體實施上，主要是由生產者和行業協會落實監督企業、監管資金的任務。政府更多的是負責制定回收目標以及對于完成相關目標的地方政府或企業予以必要的資金獎勵或支持。

　　與日本相比，我國目前只對廢棄電器電子產品實施了生產者責任延伸制度。2016年，國務院辦公廳印發《生產者責任延伸制度推行方案》（國辦發〔2016〕99號），提出要將該制度推廣到汽車產品、鉛酸蓄電池、飲料紙基復合包裝行業。對鉛酸蓄電池、飲料紙基復合包裝等產業集中度較高、循環利用產業鏈比較完整的特定品種，建議在制度設計上和具體實施上，借鑒日本的經驗和做法，創造良好的EPR實施環境，充分發揮產業、行業協會的積極性、主動性，不斷提高管理部門的監管能力和EPR運行的規范性，加快推動源頭綠色設計與廢物高效回收。

　　充分認識民眾的支持參與是改革成敗的核心力量，要加強引導，持之以恒抓好“無廢文化”宣傳教育工作

　　日本在推動循環型社會建設的過程中特別注重社會團體和民眾的支持理解和廣泛參與。在立法方面，《廢棄物處理與清掃法》及《循環型社會形成促進基本法》都明確了國民在減少固體廢棄物上的責任，即：國民必須通過控制廢棄物的排放、使用再生產品等，促進廢棄物的再生利用，分類排放廢棄物，盡可能自行處置其產生的廢棄物等，必須配合國家及地方公共團體有關廢棄物的減量及其他合理處理的部署。在加強宣傳教育方面，日本非常重視環保科普教育基地和市民教育基地建設。我們參觀的所有生活垃圾焚燒廠和廢物處理工廠都設有參觀通道，都準備有文字、音像宣傳資料，供市民和來訪者學習。例如，花王株式會社設有展廳，在推薦企業研發新產品的同時，特別注重介紹企業在推動“4R”方面的進展和成效。再如，武藏野城市清潔中心將廢棄廠房進行設計裝修，舉辦各種研討會活動，傳遞垃圾與環境的科普知識，同時，免費向市民開放作為各類活動場所等。

　　日本推動循環型社會建設的經驗充分體現了“無廢城市”的建設需要全社會的支持參與。“無廢文化”的培育需要常抓不懈，要動員大家從局外人、旁觀者、評論家轉變為宣傳者、參與者、實干家。建議國家和試點城市加大“無廢城市”宣傳力度，通過新聞、講座、走進社區等多種形式向社會推廣“無廢城市”理念，使公眾積極投入到生活垃圾分類、減少廢塑料制品使用等具體的環境保護工作中，促進“無廢家庭”“無廢社區”“無廢街道”“無廢飯店”“無廢機關”等“無廢城市細胞”創建活動，逐步形成綠色生活方式，促進形成特色鮮明的“無廢文化”。鼓勵垃圾焚燒廠、填埋場等處理企業增強社會責任感，主動向社會開放參觀渠道，并加強信息公開，積極接受社會組織和公眾監督，有效避免“鄰避效應”。

　　（邱啟文系生態環境部固體廢物與化學品司司長；溫雪峰系生態環境部固體廢物與化學品司固體處處長）

　　作者：邱啟文 溫雪峰